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当前民办教育发展中的问题与建议

来源：www.ynmnjy.com 发布时间：2018年08月25日

当前民办教育发展中的问题与建议

黄纪云

一、“民办教育作为公益性事业，应享受公办学校同等待遇”的法规不落实，难兑现

《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”

事实上，多数地方民办学校教师的平等地位和合法权益尚未得到充分保障。例如，由于民办学校教师只能参加企业养老保险，其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师少40%以上。

民办学校教师的合法权益难以得到保障，与民办学校的法人定位不当直接相关。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》，将民办学校定性为民办非企业单位法人。这一定性未因《民办教育促进法》的颁行而修改，一直沿用至今。正是“民办非企业”这一模糊的法人定位，使民办学校教师的合法权益因身份不明而难以落实。

建议：将公益性的民办学校归属为事业法人类型；明确民办学校参照“事业单位”进行管理；认定民办学校的合格教师具有与公办学校教师相同的事业身份（列入事业编制，财政不发工资）。给予民办学校教师与公办学校教师同样的“事业编制”待遇。事业编制中由国家承担的费用部分，可以由民办学校承担或国家财政补贴一部分。

二、民办教育投资人的“合理回报”不明确，难操作

现在政府部门有不少人对“合理回报”有错误的理解，将其混同于一般意义上的利润分配，不是把“合理回报”看作政府扶持民办教育发展的一项措施；因为要“合理回报”而否认民办教育的公益性，对举办者要求取得“合理回报”的民办学校存在歧视。为此，不少出资人迫于社会舆论的压力，转为通过暗箱操作来取得利益回报，这不仅影响了出资人对民办学校的后续投入，削弱了社会资金投入民办教育的积极性，也增加了对民办学校财务监管的难度。另外，《民间非营利组织会计制度》规定，民办非营利组织的结余不得向出资者分配。这与法律允许出资人从办学结余中取得“合理回报”的规定不一致，使这一新出台的会计制度无法适用于民办学校。现行《实施条例》对“合理回报”设置了太多的限制条款，无法操作；在回报比例的确定上，审核程序也过于繁复。

建议：政府应鼓励和支持民办学校光明正大地拿“合理回报”；出资人将应当取得的“合理回报”用于学校发展的，允许作为再投入，计入其出资额，并依法享有相应的税收减免；支持地方从实际出发，制定“合理回报”的具体操作办法及审核程序。

三、民办学校自主权得不到充分落实，影响民办教育的发展

《民办教育促进法》规定：“国家保障民办学校的办学自主权。”《实施条例》规定民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”。但有的地区仍按老规矩办，民办学校成为招生指标削减的重点对象。有的地方把纯民办学校和国有民办及公办学校办民校的收费标准统一，在办学成本相差悬殊的背景下严重制约了民办学校的正常运作。

建议：各级政府必须依法落实民办学校的办学自主权，特别是招生和收费的自主权。任何部门无权在法律法规之外附加限制性或歧视性的招生规定。同时简化收费审批程序，支持民办学校按照补偿教育成本、适当考虑“合理回报”的原则制定收费标准，实行收费备案制。

四、民办学校的产权问题突出，教育投资人的产权谁来保护

2007年2月，教育部出台了《民办高等学校办学管理的若干规定》，明确要求：“民办学校的资产必须于批准之日起的1年内过户到学校名下。”

明确法人产权很好，但投资者的产权谁来明确？投资者的资本投入学校后，变成学校产权，而不再是自己的财产，这是否可以称为“投资”？教育财产不能抵押可以理解，但转让为什么就不可以，只有到学校清算时才可以收回。哪位投资者愿意学校停办呢？

《民办教育促进法》对原始投入资产、办学积累资产和剩余资产归属上的过于原则性的规定，必然导致民办学校资产归属的模糊不清，其所引发的产权纠纷影响了民办学校的正常运转和持续发展。民办学校存续期间，资产属于学校、属于社会，不再属于投资的企业，只有到清算时才能结算，而那些暂时遇到难关、需要救济的学校就难以及时地引进战略投资，也没有一套可行的退出机制。其他行业的民营企业可以进行股权重组、资产置换，有多种形式发展壮大，但是办教育却不可以。民间投资人的利益得不到保护，民间投资教育的积极性将会受损。

建议：应根据《物权法》，以行政法规的形式进一步明确民办学校的产权，承认举办人对学校的产权，举办人可以通过学校董事会的形式实现其对民办学校的产权。在不损害学校资产、不造成学校资产流失的情况下，允许举办人对学校财产的继承权以及转让。

五、民办教育的税收优惠政策有框架无具体措施，实行有困难

《民办教育促进法》规定：“民办学校享有国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》规定：“出资人要求取得合理回报的民办学校享有的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这一优惠政策至今尚未出台。一些地区根据国家教育税收政策，对从事学历教育的民办学校提供教育劳务的收入免征营业税；对未纳入财政预算外资金专户管理的民办学校收费征收企业所得税。在实际操作中，未认定民办学校属于事业法人的情况下，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，缺乏法律依据，以此为由向出资人不要求取得“合理回报”的民办学校征收企业所得税，与法律精神不符。此外，从事非学历教育的民办学校中，也有许多是公益性学校，对其提供劳务的收入征收营业税也是不合适的。

建议：对出资人不要求取得“合理回报”的民办学校，在确认其事业属性的同事，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，享受与公办学校相同的免税政策；对出资人要求取得“合理回报”的民办学校，在确认其事业属性的同时，只对出资人合法取走的那部分资金征税；对从事非学历教育的公益性民办学校提供教育劳务取得的收入，免征营业税。

六、目前社会环境对民办教育存有偏见，制约了民办教育发展的步履

在全国财政情况好转、政府教育投入日益强大，公办学校办学条件不断改善、教师待遇日益提高，民办学校原来与之竞争的优势不复存在的大环境下，加之个别民办学校管理不善出现问题，有些地方政府对民办教育的认识和支持力度在减弱，各种偏见日益增多。另一方面，各种国有民办、公办学校举办的民办学校的涌现，使公众对民办教育误读、误解。民办教育越来越举步维艰。

建议：要充分认识发展民办教育的重要意义，对民办教育有突出贡献的人，加大宣传和奖励力度，支持中国民办教育顺利渡过难关。要明确公办学校和民办学校的分界，清理公有民办学校，解决“校中校”问题。

要加强对民办学校的管理，加强民办学校的责任意识、风险意识、质量意识、文化意识、战略意识。坚持扶持与规范并重，使民办学校走上特色教育和内涵发展的道路。

（据2008年第11期《中国民办教育协会简报》）

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